汪昊，中央财经大学财政税务学院教授。

2024年5月11日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第5期（总第13期）——“有利于收入再分配的财税体制改革”在线上召开。汪昊教授作为本次论坛的研讨嘉宾，探讨了新一轮财税体制改革的重点、难点、误区和首要任务。下文整理自汪昊教授在论坛上的发言。

一、促进公平，应是新一轮财税体制改革的重点

1994年，分税制财税体制贯彻“效率优先、兼顾公平”的原则。简单来说，GDP规模越大、增长越快，分得的税收越多。分税制可以有效激励地方政府发展经济的积极性，对于中国经济的高速发展和成为制造业强国做出了重要的历史贡献。但在蛋糕越做越大的同时，分配越来越不公平。现行财税体制下，上级政府和发达地区分配到的资金相对充裕，而下级政府和落后地区分配到的资金相对较少。也就有了“保基层”的说法，以及落后地区地方债突出等问题。这些都是1994年分税制财政体制的结果，也是财税体制中收入分配纵向不公平和横向不公平的具体体现。

当前我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但分税制的激励机制和运行机制并没有改变。这一机制本质上不符合高质量发展。高质量要求，经济增速放缓，增长质量提高，并追求共同富裕。高质量发展下财税体制至少应以“效率和公平并重”为原则。在机制设计上，应减少对效率的激励，增加对公平的促进，解决财政收入分配纵向不公平和横向不公平的问题。此外，财政支出、转移支付在体制上也存在问题，因时间关系不再展开。

李永友教授提及了如何把收入的再分配和财税体制结合。我认为，财税体制对于资金在不同级政府之间的分配更多是初次分配，它影响了整个经济资源配置的基础，而收入再分配是在此基础上的调节。因此，财税体制所塑造的收入分配格局具有更深远的影响。

二、利益调整，是新一轮财税体制改革的难点

现有财税体制下，发达地区和上级政府相对受益较多，而落后地区和基层政府相对受损较多。若追求公平，发达地区和上级政府的利益将受损，而他们本身对于改革的影响力和话语权也更大，形成矛盾。

一个现实的问题是：发达地区的利益如果受损，是否会影响中国经济的增长，带来经济下滑的风险？对此，已有理论和实践表明，在经济高质量发展阶段，完全可以实现公平和效率的相互促进。促进公平不仅不会降低效率，反而有利于促进经济增长，而高质量增长也有利于进一步促进公平，而这种良性路径正是我们想要实现的。

这一路径的理论依据是库兹涅茨的倒U型理论。库兹涅茨通过观察美国工业化进程中经济增长和收入分配的关系，总结提出：在工业化初期，随着经济增长，收入差距会扩大；而在工业化后期，随着经济增长，收入差距会缩小。他认为，这是经济发展的内在规律，这一规律的机制在于：工业化初期，农村劳动力较为充裕、劳动者素质相对较低，劳动者报酬也比较低；同时，资本相对短缺、资本报酬较高，劳动和资本的收入差距拉大。工业化后期，劳动力相对短缺、人力资本提高，劳动者报酬提升；而此时资本相对富裕、资本报酬下降，劳动和资本的收入差距缩小。因此，工业化后期，是否能够同时实现经济增长和收入差距改善，关键在于是否可以通过人力资本的提升改善收入分配和科技创新促进经济增长。

人力资本的提升和科技创新像硬币的两面，一面是缩小收入差距，通过人力资本提升；另一面是促进增长，通过科技创新。为此，需要财税体制在关注企业的同时，更要关注人；在关注生产的同时，更要关注生活。需要通过财税体制改革，提供更加公平、优质的教育、医疗、养老、抚幼、生活环境等基本公共服务。

关于改革者利益可能会受到损失这一担心，是不必要的。中国1994年分税制改革的实践证明，1994年分税制改革，实际上改革者的利益并未受损，他们反而会从中获得更大的收益。短期内，1994年分税制改革看似使发达地区的利益受损，但长远来看，这些地区最终成为了改革的最大受益者。今天我们面临类似的局面，但是我相信，促进公平的财税体制改革将更有利于高质量发展与共同富裕，发达地区也将成为最大的受益者。

三、误区一：用财税制度改革替代财税体制改革

财税体制不同于财税制度。2014年，习近平总书记在审议《深化财税体制改革总体方案》讲话中指出：“财税体制改革是着眼长远机制的系统性重构”。我的理解是，财税体制在财税制度中处于顶层设计，如果不将其与财税制度区分，很容易使它湮没在众多具体的财税制度和改革中。这些年，我们国家在税收领域、财政支出领域、预算领域等推进了的大量具体的财税制度改革，均取得了良好效果。但是这些具体的制度改革不能替代根本的、关系长远的、顶层的制度改革，也就是财税体制改革。

四、误区二：用积极财政政策替代财税体制改革

积极的财政政策和财税体制本质上都是政府宏观调控的手段，只不过前者是相机抉择的调控，后者是制度性调控。一方面，制度性调控若不能适应经济发展，就会加重相机抉择调控的负担、增加政府债务，加大财政风险，同时也会使调控的效果短期化，治标不治本。另一方面，积极的财政政策可能会掩盖财税体制中的深层次问题。积极财政政策中是否包含着我们为财税体制改革滞后所付出的成本和代价？规模不断扩大的积极财政政策是否意味着我们为改革滞后付出的成本越来越大？反之，如果深化财税体制改革，完善制度性调控，就可以降低对相机抉择财政政策的依赖，获得改革红利，化解财政风险，增强财政的稳健性。

五、谋划新的财税体制改革，首先要为其命名

中国的财税体制经历了统收统支、包干制和分税制财税体制三大关键阶段。面对新一轮财税体制改革，我们需要思考：未来的财税体制应如何构建？它是否仍应沿用“分税制财税体制”这一称谓？是否应该和1994年分税制财税体制进行区分？

为改革命名的核心目的就在于凸显改革的不同之处。1994年财税体制之所以被称为分税制，是因为它建立了一个与包干制不同的、规范的中央和地方政府间的分税制度。分税制与包干制财税体制完全不同，分税制财税体制与社会主义市场经济体制适应，而包干制与从计划经济向市场经济过渡的过渡期相适应。

如今，我们迈入新时代，秉持新发展理念，致力于高质量发展。不同于1994年建立社会主义市场经济体制的目标，我们的新目标是在2035年基本实现社会主义现代化、在2050年全面建成社会主义现代化强国。因此，谋划新一轮财税体制改革，有必要首先为改革起一个和新阶段相匹配且有标识性的名字，在这一名字下赋予其新的原则、内涵和机制。

整理：杨 敏

复核：吴 也

责编：章利君