2019年11月2日上午，“中日韩房地产税政策比较研讨会”在学院南路校区学术会堂606会议室举行。会议由中央财经大学财政税务学院院长白彦锋主持，来自中日韩三国的二十余位专家学者参与研讨。

   中央财经大学马海涛教授代表“中国房地产税制研究课题组”发表题为“中国房地产税制设计”的主旨演讲，向与会嘉宾系统介绍了课题组近年来的研究成果，现将观点综述如下。

图1：马海涛教授发言

一、房地产税及功用

在一个国家的经济社会发展进程中，适时开征房地产税是必要的，具有普遍性，是经济社会发展的必然和结果。一个兼顾效率与公平、符合最优分权理论的现代税收体系，通常包括三个主要税种：所得税、货物劳务税和财产税。三者分别对应收入的获得、使用和积累。我国当前的税制结构中只包含前两者，缺少以房地产税为代表的财产税。近年来，我国家庭持有的房产分布不均并显现加剧趋势，开征房地产税将对优化税制结构、缩小贫富差距产生重要作用。其次，开征房地产税是提高政府财政治理能力，尤其是基层治理的关键因素。基层政府直接提供基本公共服务，需要稳定、可靠的自有财源。而房地产不可移动，税基稳定、税政繁杂，对实时信息要求高，适合基层政府征收并作为主体税种。最后，房地产税的开征有利于调节家庭和个人的住房消费，使之趋于高效、理性。

二、新中国房地产税探索

现行我国的“房产税”是从1986年开始实施的，其征收依据是同年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》（简称“1986版”）。依据上述条例征收的房产税仅限于企业拥有的房产和用于经营的个人房产，个人拥有的非经营用房产（居民住房）不在征税范围内。我国1986版的房产税与很多国家采用的税基包含居民住房的房地产税并不相同。

从2011年初沪渝两市“房产税”试点以来，房地产税改革引起了越来越多的关注。沪渝两地的房产税具有“窄税基、低税率”的特征，试点为后续政策积累了经验，并有力引导了公众的预期。

三、中国房地产税制设计原则

课题组认为，在进行房地产税制设计时，应当遵循税负公平、注重效率、税政得当、透明运行、税入充足、周期稳定六条原则。这六条相互支撑、相得益彰、缺一不可。

税负是否公平，是否经得起全社会的检验，是房地产税能否为公众接受的关键。如果按照受益原则，谁受益谁纳税。只要房地产税收入用于提供当地基本公共服务，全部居民收益，那么所有当地居民都应当无条件地按照统一税率缴纳。但在实际操作中，很多国家都给予了不同类型的税收优惠。然而，这些优惠往往带来了更多的税收扭曲和征管问题。课题组认为，对所有房地产一视同仁才是真正的、可持续的公平，应当把其他社会目标与房地产税的主要功能区分开。

注重效率指最大程度地减少经济人的行为扭曲，尽量避免应纳税人为了避税而改变应有的经济行为。采用宽税基是提高效率的关键：税基越宽，逃税避税越难，企业和个人就会相应地减少行为扭曲，社会整体经济效率也就越高。开征宽税基的房地产税还将有助于提高全民的土地和建筑使用效率意识，有利于调节家庭的住房消费。

房地产税成功与否，税政征管环节（包括评估机构、评估频度、评估方法、征管成本、申诉评议等）是否公平、高效，是该税能否获得社会认可、低成本运行的关键。房地产税的接受度依赖于房地产价值评估的频率、准确性和可靠性，同时，征管环节应当尽量为纳税人提供便利。

透明公开是保障税收制度高效、公平的基础，也是获得公众支持的关键。它体现在政府将税基、征税过程、纳税进展、税收使用向社会公众公开，置于社会与公众监督之下。房地产税透明运行的制度工具包括：（1）各基层辖区内房地产注册登记；（2）房产登记信息全国联网（非必需）和（3）现代公共预算制度。

房地产税必须能够为地方政府实现稳定、充足的收入，这应当是中国在中长期开征房地产税的目的之一。相对于一次性前置征收的土地出让金收入，房地产税应是中长期可持续的、稳定的地方收入来源。把房地产税作为基层政府自有收入，也可能使地区间财力差距进一步扩大，可行的缓解方案包括：均等化转移支付和允许省市把房地产税设为市与区/县之间的共享税。

为减小地方政府收入的波动，保障地方公共服务的稳定提供，房地产税必须建立保障稳定税收收入的机制。一般来说，房地产税的税入弹性系数小于1，对经济周期的敏感度低于所得税和增值税。即便这样，基层政府仍然需要面对税收收入的周期波动。课题组提出稳定房地产税收收入的机制如下：（1）实行跨周期预算平衡；（2）设立储备基金；（3）逆周期的政府间转移支付和（4）以房地产税偿还的地方债逆周期使用。

四、中国开征房地产税实施策略

实施新税有两个关键：一是社会各阶层对税制的认知和接受程度；二是征缴方便易行。为此，课题组提出四条在中国开征房地产税的具体实施策略。

一是立法讨论、充分公开。充分利用从头设计税制及其实施细则的机会，实行公开、参与式立法，听取各界各阶层的意见。把立法过程延长、尤其是从定稿到批准再到生效的过程，使其成为一场广泛的普及、认识房地产基本原理和理解房地产税法的全民启蒙讨论。这样既在客观上培养了纳税人的纳税心理预期和程序准备，也是对各级政府公务员的培训，为后续实施奠定基础。

二是中央授权、地方实施。首先由全国人大起草、通过《房地产税法》，确定中国房地产税的基本框架，提出若干全国通用的准则，并授权地方政府开征房地产税。省级人大根据本省经济结构和发展程度、人口结构及其它方面的情况，把基本条款细化，制定房地产税《实施细则》。地级市人大根据当地实际，酌情制定进一步细化的《征管办法》，然后由市或区县政府组织实施。

三是地方自主、不求划一。地方政府有权选择和决定是否、何时以及如何征收房地产税，并应当在税基、税率、征缴办法、基本公共服务间的配置比例等环节拥有高度的自主权，因地制宜，具体的《实施细则》与《征管办法》要符合各地具体情况和民众意愿。

四是设置调整和窗口期。在《房地产税法》、《实施细则》和《征管办法》通过各级人民代表大会审议后，各地应当在房地产税正式实施前设置2到5年的窗口期。这段时间既是家庭和房地产相关企业做好应对新税种的调整期，也是地方政府做好税收征管的准备期，同时为新税种开征的潜在风险提供有效缓冲，方便做出及时调整。

该报告基于课题组已出版的四本中英文专著，分别是：2014年科学出版社《房产税在中国：历史、试点与探索》、2014年Springer出版的“Local Property Tax in China: History, Pilots, and Prospects”、2016年经济科学出版社《中国房地产税税制要素设计研究》和2018年Palgrave Macmillan出版的“Development, Governance, and Real Property Tax in China”。

来自韩日两国的与会专家在听取马海涛教授的发言后，基于各自国家经验教训提出了有益见解，对中国版本的房地产税方案表达了浓厚的兴趣，并认为各国的研究力量要加强合作，定期交流。

11月2日下午，课题组成员任强教授和邵磊老师作了“Capitalization of Equalizing Measures in Basic Education: Evidence from Haidian District, Beijing”的论文汇报。汇报基于两位老师与西拉丘斯大学侯一麟教授合作的论文《基础教育均等化措施的房地产资本化效应——对实行租购同权及全面开征房地产税的启示》。

我国大力推进基本公共服务均等化已十余年，其中基础教育受到重点关注。任强教授首先介绍了我国提供基础教育的制度框架和北京市公立小学和初中的主要入（升）学方式，并用图表展示了近些年地方教育主管部门开展教育均等化的三种主要措施。邵磊老师接着展示了实证研究部分：（1）建立理论模型，分析公共服务均等化对目标社区及周边房价和房租的影响；（2）以北京市海淀区为例，运用微观数据和改进型双重差分法，量化资本化效应，发现教育均等化使目标小学划片内房价提高约2.9%，且受益范围越小，相对涨幅越大；（3）考察均等化措施的异质性、空间溢出效应和对租金的传导作用；（4）基于理论和实证结果，从改善公共服务均等化方案、落实“租购同权”政策和发挥房地产税“价值捕获”功能等方面提出政策建议。

研究表明，公共服务均等化推开后，本应由地方政府获得的增量对价，被原房产所有者在出售房产或出租住房中捕获，没有形成对提供公共服务输血的通道。因此，从居民纳税以获取基本公共服务的角度，建议开征持有环节的宽税基、低税率房地产税，使之成为基层政府稳定财源；调整全社会对未来房地产市场走势的预期，以利于形成稳定房地产市场的长效机制，同时促使国民之间的房地产财富趋于公平，也使地方政府可以捕获提供公共服务后的价值增值，用于进一步改善地方基本公共服务，形成完整闭环。

“中国房地产税制研究课题组”于2011年成立，并逐步成为立足中央财经大学的国际化研究团队。中国财政发展协同创新中心自2014年起资助课题组，就中国开征房地产税进行持续、深入研究。目前，课题组由中央财经大学马海涛教授和西拉丘斯大学侯一麟教授联袂任课题组长，成员包括中央财经大学和复旦大学的中青年教师，已出版和发表多部房地产税学术专著和论文，研究成果获浦山世界经济学优秀论文奖和邓子基学术论文奖等奖项。

撰稿人：李辉