城镇土地使用税税负与地方经济发展—— 基于跨城市的比较

 

邵磊, 欧阳宇琦, 任强

 

 

摘  要： 城镇土地使用税作为当前我国土地保有环节唯一税种，采取从量计征方式，地方政府的税收管理权相对其他税种较大。但因其是“小税”，相关研究尚显不足。本文关注城镇土地使用税征收方式和地方自主性对税负的影响。基于依申请公开等渠道获取的2007年至2019年若干城市“地区级”数据，研究发现经济越发达的城市，城镇土地使用税实际税率越低，出现“倒挂”现象；若未及时上调幅度税额，随时间推移经济增长越快，“倒挂”现象越明显。本文分析，该税种的从量定额税属性和税额标准调整滞后性，使名义税率较难与经济增长保持同步、实际税率逐渐脱离土地市场价值。地方政府在税权自主性范围内，可能从发展经济或筹集收入等角度，根据实情做出“放水养鱼”或应收尽收的不同策略选择。研究结论对完善我国地方税体系和理解税收竞争现象具有现实意义。

关键词: 城镇土地使用税；实际税负；累退性；地方税体系

一、研究背景

 

自城市土地市场化配置以来，地方财政高度依赖土地出让收入。但土地资源有限，新增土地出让难以长期持续。地方财政由税收收入和非税收入组成，建立健全地方税体系成为解决地方财政困境的重要思路。在部分发达国家，财产税是基层政府重要的税收收入来源。对存量财产征收财产税能否成为我国地方未来的财政收入重要来源之一，是值得探究的问题。我国现行财产税主要有城镇土地使用税（1988版）和房产税（1986版及2011沪渝试点）。尽管我国城镇土地使用税在地方税收收入的占比不大，但它是地方政府税基较宽、有一定税收管理权且收入完全归于自身的税种，即“地方税特征”较明显，故它对地方税体系建设的潜在作用和意义不容小觑。截至目前，城镇土地使用税是我国为数不多尚待全国人大制定法律的税种之一，改革城镇土地使用税是完善我国地方税体系的重要环节。本文以我国主流学术文献讨论较少的城镇土地使用税为研究对象，希冀从中发现一些规律和问题。

城镇土地使用税在我国土地市场化改革进程中呈现出不同特点：在土地无偿划拨阶段，城镇土地使用税类似于对土地征收的“租”；在土地市场化阶段，城镇土地使用税类似于对工商业地产而非居民住宅征收的财产税。现阶段，各地依据实情对土地分等定级，并以差异化单位税额标准征收城镇土地使用税，是发挥城镇土地使用税“调节土地级差收入”功能的体现，也是促进土地资源合理配置、提高区域间税负公平的举措。理论上，市政设施完善、经济发展繁荣、所处区位优越的土地，需缴纳更高额度的城镇土地使用税，即城镇土地使用税税负应与市政建设、经济发展、地理位置等相符。但是，实践中城镇土地使用税税负与跨地区、跨时期的经济发展水平和土地市场价值是何关系，尚未得到充分研究，这是本文试图回答的问题。

 

二、研究方法

 

沿用财税部门实际工作的习惯表达，本文界定“地区级”税收收入和“地方级”税收收入的概念。前者指行政区域内产生的税收，包含分享给“所有”层级政府的税收。后者指该行政区域内产生的税收中，仅属于本级地方政府的部分。基于此，本文通过依申请公开等渠道获取“地区级”而非“地方级”数据，各省划分差异不会对研究结论产生影响。但因地级市城镇土地使用税占比小，在各地年鉴或预算报告常被归于“其他税收”，无法知晓其明细数据；且多数地区往往公布“地方级”数据，夹杂着收入划分干扰。鉴于此，笔者在2021年向全国31省（自治区、直辖市，下同）财税部门申请“地区级”税收数据公开，最终仅获取10个省共125个地级市以及除10省外10个城市的数据答复。为尽可能获取完整准确、更有地区代表性的样本数据，笔者还搜集了其余21省各地预决算报告和地方税务年鉴单独列示的城镇土地使用税数据。比对并删除样本中参与税收分成的各城市数据后，最终使用从2007年至2019年23省地级市和4个直辖市数据进行分析。

 各地城镇土地使用税的纳税等级和单位税额标准皆不同，难以直接使用单位税额进行跨地区分析。因此将问题转化并基于回归和不平等指数的测度方法，探寻城镇土地使用税的实际税负与地方经济发展的关系。本文构造了衡量某区域城镇土地使用税实际税率的测度指标，即：该区域城镇土地使用税与该区域GDP的比值。并且以这一指标为被解释变量，以人均GDP为解释变量，基于面板数据进行回归分析，以验证地方经济增长与实际税率的相关关系。此外，本文还以城镇土地使用税的对数为被解释变量，以区域经济总量的对数为解释变量，计算该税种税收与经济发展的弹性系数，以验证城镇土地使用税增长是否与地方经济发展保持同步。除了回归的方法，本文将个人所得税累进（退）性的测度方法——Suits指数和Kakwani指数（简称K指数），引入城镇土地使用税的累进（退）性测度，基于截面数据验证跨地区城镇土地使用税税负，随经济发展水平变化而相应变化的情况。不平等指数测算结果主要以图形展示（图1）。左图Suits指数曲线在45°线以上为累退，右图K指数税收集中度曲线在非农GDP曲线上方为累退。图中显示测度结果整体为累退，意味着城镇土地使用税随地区经济发展水平上升而下降。

 

 

图1 2007-2019年跨城市Suits指数和K指数洛伦茨曲线图

 

三、研究结论

 

本文使用依申请公开等渠道获取的“地区级”数据，通过面板回归发现：我国城镇土地使用税收入在城市层面与经济发展程度存在显著负向关系。即越是经济发达地区，城镇土地使用税税负越低，反之税负越高，出现“倒挂”现象。使用双对数、固定效应模型和工具变量的检验结果一致且显著。基于截面不平等指数测度发现：城镇土地使用税与经济发展水平“倒挂”随时间推移和经济增长愈发明显。虽然2007年上调幅度税额部分缓解了税负与经济水平“倒挂”现象，但随着调整再一次滞后，城镇土地使用税税负逐步与经济发展脱节。“倒挂”现象既不利于实现区域公平协调均衡发展，也不利于优化资源配置。究其原因，一方面，该税种的从量定额税属性使税额标准难以随经济增长自动调节。另一方面，该税种地方税收自主权相对较大，但多数地区未及时根据经济增长相应调整税额。地方政府在税权自主性范围内，可能从发展经济或筹集收入等角度，根据实情做出“放水养鱼”或应收尽收的不同策略选择。

 

四、研究意义

 

尽管目前城镇土地使用税在地方税体系中只居辅助地位，但作为土地保有环节的唯一税种，有一定发展潜力。若未来对存量财产征收财产税，城镇土地使用税可能成为重要的财政收入来源。因此，有必要研究城镇土地使用税的征收现状和问题，为未来存量财产税的税制设计和征收管理提供经验借鉴。但因城镇土地使用税是“小税”，相关研究尚显不足。本文关注城镇土地使用税征收方式和地方自主性对税负的影响，基于依申请公开等渠道获取的2007至2019年若干省份的城市“地区级”数据进行分析，发现城镇土地使用税的实际税率与地方经济发展出现“倒挂”现象。这不利于资源合理配置、区域税负公平和统一大市场形成。城镇土地使用税征收应注重税收公平，避免与地区实际发展水平差异过大，防止土地资源配置扭曲。若未来城镇土地使用税扩大到对居住用地征税，则需赋予工商业房地产和居住性住房不同的地方税权自主性：对居住性房地产的税率制定适当分权，对工商业房地产则适当集中。若仍仅对工商业地产征税，需考虑改革城镇土地使用税，在从价计征基础上统一全国或同省的实际税率。此外，为实现税收与土地市场价值挂钩，未来可考虑将定额征税改为从价计征。可参考韩国的评估管理经验，由中央政府选定各省标准地并评估价格，各省参考标准地价格并依据规范和流程建立集成的全国不动产价格评估系统。研究结论对完善我国地方税体系和理解税收竞争现象具有一定意义。

 

（责任编辑：李振新）