01#引言

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。房地产税作为新税种，涉及到千家万户的切身利益，势必引发社会的广泛关注。在当前稳定税负的政策导向下，房地产税稳定性研究具有重要的现实意义。房地产税收入稳定不仅影响地方政府履行提供公共品、公共服务的职能，而且关乎企业和居民的税收负担，继而通过政策预期机制影响各类经济活动。基于“理性人”假设，地方政府作为政策落地的实施主体，必然要严谨地论证如何选取房地产税税收优惠政策、设定税率、预判房地产税收入及稳定性等实操性问题，系统地分析推行房地产税对地方财政、经济社会和人民生活等诸多方面的影响。

经过长久的实践，美国等征收房地产税的国家基本形成了较为稳定、完备的房地产税征管体系。但是，我国财政分权体制与美国等国家的联邦体制不同，并不具备国外房地产税征管制度基础、房地产税评估体系和良好的纳税遵从度等有利条件，不能照搬运用到我国房地产税改革实践。因此，我国房地产税收入稳定性有待深入论证分析和实践摸索。

通过梳理文献我们发现，学者们虽然对我国房地产税征收减免方案、税率、政策目标等多有研究，但难以解决政策落地遇到的现实问题：哪种房地产税优惠政策能够筹集相对稳定的税收收入？房地产税税率应该选择固定税率还是浮动的税率？如果按照“以支定收”“以收定支”的思路设定房地产税税率，哪种征收方案的收入稳定性更好？

针对以上问题，本文利用2010年-2018年中国家庭追踪调查数据，模拟测算不同减免方案下省级房地产税收入稳定性，为决策者在选取不同税收优惠方案过程中提供房地产税制度设计稳定性方面的参考，增强地方政府收入稳定性，保障地方财政平稳运行。本文的主要贡献体现在三个方面：一是从收入稳定性的角度，探讨我国房地产税税收优惠、税率、收入规模等实操性问题，扩充现有关于房地产税的研究维度。二是模拟、测算了在固定税率下，按照无减免、首套住房减免、人均价值减免、人均面积减免4种征收方案筹集的房地产税收入规模，并对比了方案之间的收入稳定性。三是虽然国内不少文献模拟、测算了房地产税收入（郑思齐等，2013；李文，2014；李成瑞等，2017），但本文基于“以支定收”“以收定支”的思路，选取现有房地产相关税收中占比较大的土地增值税作为拟定房地产税收入预期目标，反算微观样本中各省在2010年-2018年观测期间房地产税的浮动税率，比较4种征收方案的收入稳定性。

02#基本假设、数据来源与测算方法

（一）基本假设

为了模拟测算房地产税收入的稳定性，本文就房地产税功能定位、计税依据、税率和房地产税征管等方面提出一定假设条件。

1.功能定位。本文主要关注房地产税为地方政府筹集收入的功能。由于微观调查数据和地级市数据限制，本文研究范围只限于省级政府（包括直辖市），不涉及不同层级政府间的房地产税收入分成问题。

2.计税依据。本文模拟房地产税将会按照房屋的评估价值为计税依据，向产权所有者征收。对于拥有产权不完整的观测样本，如小产权房，在模拟计算过程中予以剔除。为了方便模拟测算，假设家庭自报的房产市场交易价格为评估值和计税依据。

3.税率。房地产税税率分为名义税率和实际税率。名义税率为税法规定的税率，实际税率为房地产税税额与房价之比，二者之间往往有细微的差异。本文假设名义税率等于实际税率，分固定税率和浮动税率两种方式计算税额。结合国内专家出于纳税人实际可承受能力、地区经济状况等诸多因素考量和国际房地产税负担，在使用固定税率模拟时，本文设定房地产税税率为0.5%。同时，考虑到我国地区之间经济发展水平和各地楼市“冷热不均”的差异性，本文设定各省每年的土地增值税收入为房地产税征收目标，倒推出各省浮动税率，进而比较不同减免方案房地产税收入稳定性情况。

4.税收征管。房地产税作为直接税，对纳税人带来的“税收痛感”比较明显，容易出现逃税、避税行为。一旦出现这些行为，将会影响整体的房地产税收入规模。为了便于计算、排除逃税等现象对房地产税收入的干扰，我们假设税收征管环节没有任何效率损失，税收遵从度较高，征管部门与纳税人之间不存在“合谋”“寻租”避税等问题。

（二）数据来源

本文数据来源于中国家庭追踪调查（CFPS）。该调查以家庭为单位，从2010年-2018年每间隔两年开展一次，5期共调查了59773户家庭，覆盖了32个省份，城市家庭样本占47%，样本数据较大，抽样范围比较广泛。CFPS数据每期都会有新的家庭进入和旧的家庭退出样本。以2018年的家庭单位为基础，66.06%的家庭在五次调查期间均有追踪数据。这说明调查持续性较好，能够尽量保障税基不会有太大的波动。其他数据来源于《中国城乡建设统计年鉴》、《中国房地产统计年鉴》以及各地方统计年鉴。

（三）测算方法

房地产税收入稳定主要体现在其收入基本维持在相对稳定的区间范围内，没有出现较大幅度的波动，但并非意味着恒定不变。受经济周期和外部冲击的影响，偶尔出现短期、小幅度的波动属于正常现象。例如，经济发展水平逐渐提高和公共需求不断增加，各类税收的税基将会随之扩大，税收收入规模将会呈现不断上升的趋势。但也有可能由于社会体制的变革和进步，人们越来越重视市场的作用，“减税”盛行，税收收入或将呈现下滑的趋势。本文借鉴White（1983）、Yan（2012）、何杨等（2017）的做法，采用标准差衡量房地产税稳定性。标准差计算公式为：

其中，Rit表示i省（市）第t期预测的房地产税收入，Rit~为i城市从第1期到第t期预测的房地产税收入均值。

03#实证结果

(一)固定税率情境

按照0.5%固定税率，本文模拟、测算了4种征收方案下，全国微观调查家庭在调查期间房地产税收入情况。如图1所示，从房地产税收入规模来看，相对于3种税收优惠减免方案，没有任何税收减免下的房地产税收入最多。从房地产收入稳定性来看，根据房地产税收入的平均规模，首套减免和人均面积减免的收入波动较小，尤其在2014-2018年间，房地产税收入总体平稳。虽然不能排除家庭数量对房地产税收入的影响，但无减免和3种优惠方案所面临的课税对象是相同的，故而它们之间具有可比性。按照人均价值减免和无减免方案征收的房地产税收入年际波动比较大，2012年出现最为显著的转折点，无减免房地产税收入先降低，然后回升到2010年基期间水平；按照人均价值减免的房地产税在2012年骤降，随后进入相对稳定的水平。

由表2可知，无减免和三种税收优惠减免方案下不同地区房地产税收入标准差有着明显的地域性差异。辽宁、吉林、江苏、重庆首套减免方案下房地产税收入标准差在四种征收方案中最小，意味着在这些省份首套减免方案房地产税收入稳定性较强。北京、天津、山西的人均面积减免方案

比其他方案的稳定性更好。由此可见，4种方案稳定性在不同省份之间呈现异质性。对于大多数省份来说，如果选择人均价值减免房地产税，地方政府可以征收到的税收收入比其他征收方案更为稳定、可预期。另外，无论是按照套数、面积还是价值减免房地产税，即便在不同地区，都比没有任何减免方案的稳定性更好。因此，从收入稳定性角度来讲，地方政府应出台一定的税收优惠政策，稳定税收收入。

（二）浮动税率情境

按照房地产税“立法先行、充分授权、分步推进”总体思路，中央政府将房地产税征收管理等权利充分授予地方政府。由于我国地域辽阔，地区间经济发展程度、房价、收入水平、人口数量、文化背景等因素异较大，地方政府凭借绝对的地缘优势、信息优势，采取因地制宜的策略可以大大减少房地产税全面推行的阻碍，提高税收征管效率。因此，中央和地方政府在房地产税制度中的角色分工尤为重要，可以考虑由中央政府负责房地产税制度顶层设计，地方政府负责更为具体、实际的操作性政策，充分发挥中央和地方的积极性。例如，就房地产税税率的确定，中央政府可以设定合理的房地产税税率范围，地方政府则可以在这取值区间内确定当地的房地产税税率。

房地产税税率的高低直接决定房地产税收入规模。“以收定支”“以支定收”都是现代国家预算管理的两种基本原则。美国“联邦-州-地方（基层）”政府采用“以支定收”方式征收房地产税，每年根据当年财政支出预算和其他税源收入的缺口来确定房地产税拟征收总额，再除以房地产评估值得到相应的房地产税税率。“以收定支”的财政管理原则可以有效地约束政府债务规模、保持财政可持续性，得到国内诸多学者的支持。按照常理来看，我国地方政府确定税率之前会从“以收定支”“以支定收”等多个角度论证房地产税税率设定的合理性。当前，我们并不能确定房地产税的使用方向以及是否能够起到补充税源的功能定位。如果完全采用“以支定收”的方式来确定房地产税总额和税率，存在相当大的难度。在稳定税负的政策导向下，我们选取现有房地产相关税收中占比较大的土地增值税作为拟定房地产税收入预期目标，根据现有的宏观数据，计算相应的房地产税税率，如表3所示。

模拟以土地增值税收入作为拟定房地产税收入目标，主要出于以下考虑：一方面是因为土地增值税收入在房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税五大房地产相关税种中占比较大；另一方面是由于土地增值税存在各种问题，亟待解决，符合减轻流转环节税负、提高保有环节税负的总体改革思路。

图6为以土地增值税收入规模作为房地产税收入目标，利用抽样家庭数据测算的全国房地产税收入走势。设定每个省份（或直辖市）征收的房地产税收入规模为当年的土地增值税收入，除以人均住宅建筑面积和住宅均价，反算出每个省份没有任何税收减免的房地产税税率。每年的房地产税税率根据当年的省级土地增值税收入、人均住宅建筑面积和住宅均价计算得出。因此，房地产税税率在观测期间不是固定的，而且同年度每个省份的房地产税税率也不尽相同，取值范围在0.029%-0.578%之间，平均税率为0.188%。需要注意的是，浮动税率是按照土地增值税收入规模倒推出来，没有考虑纳税人的纳税能力和税负，所以运用省级层面的数据推算出来的税率比其他专注于研究纳税人可承受能力文献推荐的房地产税税率偏高一些。

就不同方案变化趋势而言，无减免和首套减免方案房地产税收入变化趋势大致同步，但无减免方案波动的程度远远大于首套减免方案波动程度；人均面积减免和人均价值减免方案房地产税收入趋势相近，人均价值减免方案下的房地产税收入下降幅度明显大于面积减免方案下的房地产税收入降幅。无论样本数量大小，从房地产税收入计算公式本身出发，人均面积减免额为住宅减免面积乘以平均住房单价，人均价值减免额为同等住宅减免面积下的房价总值，居民住宅房产面积的波动显然比房价的波动程度要小，由此可以在很大程度上解释为何人均价值减免方案下的房地产税收入波动大。

从表4可以看出，大多数省份中，人均价值减免方案下的房地产税收入标准差最小，意味着人均价值减免方案比其他减免方案征收房地产税收入更稳定，按照人均价值减免方案每年筹集的房地产税收入趋近各省（或直辖市）的平均值。辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、重庆、云南、陕西按照首套减免方案税收优惠政策筹集的房地产税收入，比其他三种方案更稳定。北京、上海、山西三个地区，按照面积减免方案测算出的房地产税收入，比其他方案更稳定。总体来看，就收入稳定性而言，按照浮动税率征收房地产税，无论采取首套减免、人均面积减免，亦或人均价值减免，都比无减免方案更佳；不同减免方案稳定性呈现地域性差异，大多数省份按照人均价值减免方案均能够筹集相对稳定的房地产税收入。

04#结论与政策建议

房地产税改革牵一发而动全身，尤其在当前经济下行、疫情冲击及国际形势不稳等多重风险的背景下，通盘考虑房地产税收体系，择时扩大试点、循序渐进、稳妥推进为宜。本文利用CFPS数据，模拟测算了各省（或直辖市）在固定税率和浮动税率情境下，房地产税收入规模及稳定性。本文得到以下几点结论及政策建议：

第一，房地产税收入稳定性呈现明显的地域性差异。即便全国采取统一的房地产税减免方案，各地筹集的房地产税收入规模和稳定性表现出显著的地域性差异。在房地产税制度顶层设计时，既要全盘统筹考虑地区性因素，又应该将税收管理的权限充分授权给地方政府，发挥地方政府信息优势，提高治理能力和水平。

第二，对于大多数省份来说，房地产税减免方案不仅可以减少税收征管阻力，而且具有良好的收入稳定性。就收入规模而言，虽然减免方案比没有任何减免方案筹集的收入少，但在中短期来看，稳定的房地产税收入能够保障税收收入的充足性，实现了房地产税设计“税负公平、注重效率、税政得当、税入充足、公开透明”五大要素中的“税入充足”。通过模拟测算，我们发现，采取税收减免方案筹集的房地产税收入比没有任何减免方案筹集的房地产税收入更稳定；人均价值减免方案在大多数省份能够筹集相对稳定的房地产税。如果未来全面推行房地产税的政策目标为切实提高老百姓的基本公共服务，将房地产税收入与基本公共服务支出相挂钩，那么实行税收减免方案将会有助于降低税收收入的不确定性，稳定财政收入端和支出端的预期，促进财政运行可持续、健康发展。

第三，关于房地产税税率，我们分别模拟固定税率0.5%和浮动税率下的房地产税收入的稳定性，发现采用浮动税率征收的房地产税收入比采用固定税率征收的房地产税收入波动更小。建议决策者权衡税收增长、经济稳定等多重政策目标时，慎重设定房地产税要素，避免政策叠加冲击经济。如果仅从地方财政收入稳定性的角度考虑，房地产税宜采用体现区域差异化、相对公平合理的税率区间，设定统一的税率下限，根据地区经济发展程度、居民收入水平、楼市状况等因素适时微调上限。

引用来源：孙成芳,任强,邵磊.房地产税收入模拟测算及稳定性分析——基于中国家庭追踪调查数据[J].地方财政研究,2023(06):74-88.