题目

基于风险逻辑的财政实践与基础理论创新之思考

作者

马海涛，中央财经大学校长、教授

全文内容 

当前全球政治经济社会运行面临着强烈的不确定性风险，对于公共风险防范和财政体系运行均提出了新要求。在公共风险防范方面，当前世界正经历“百年未有之大变局”，国际政治经济秩序正在重构，国内正处在发展阶段跃升、发展格局重塑的关键时期，突如其来的疫情再度加速大变局。党的十九大把“防范化解重大风险”放在全面建成小康社会“三大攻坚战”之首，足以见得，政治经济社会的运转需要应对各种风险，未雨绸缪才能行稳致远。在财政体系运行方面，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对财政工作做出了一系列重大判断和论述，财政已深度嵌入、全面参与到国家治理的全过程和各领域，在统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推动高质量发展中承担着日益重要的职责使命。财税体制改革的顶层设计不断加强，愈发需要理论和规律总结用于系统指导。然而，当前我国财政学科体系的探索与发展在特定时期也曾出现既有财政学理论对现实问题缺乏解释力，较多依赖国外现有财政理论而较少拥有自主知识体系等问题。缺乏主体性的财政理论，就难以担负深入推进财税体制改革的理论需要。因此，如何在顺应历史大势，稳定国家秩序，弘扬全人类共同价值，推动构建人类命运共同体的新时代要求下贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，回答财政如何防范公共风险和参与国家治理这一重要问题，应落脚于构建基于风险逻辑的中国财政实践与财政基础理论体系这一重大创新，在大国财政构建人类风险共同体这一重要支撑下，更好地发挥财政理论与实践对国家治理体系与国民经济社会系统的全面支持、保障与引导等关键性作用，加快形成具有中国特色的财政学自主知识体系的理论指导。

首先，基于风险逻辑的中国财政基础理论体系应挖掘并提炼西方早期学说和古典经济学等财政思想中的公共风险思想元素，构建具有中国特色、中国风格、中国气派的风险财政学理论，形成以公共风险为财政风险治理中的逻辑起点、更适用于当前政治经济社会环境的学术逻辑思维体系。

一是需要打破主流财政理论中财政基于确定性的制度约束来分析问题的框架和理性人的潜在假设，不应再一味沿用西方公共财政学范畴的相关理论。随着人的社会化，以及公共领域的扩大和公共风险的凸显，不能仅将风险与不确定性视为市场失灵的表现形式之一，否则愈发难以诠释风险社会中理性人假设背离下的现实状况。因此，具有中国特色的风险财政学理论应该跳出以市场失灵和公共物品为基本概念和逻辑框架的思维，将风险和公共风险因素视为分析公共财政观的思维和逻辑，进一步将风险与不确定性思维和理念拓展到涵括所有六种市场失灵形式（包括公共物品、外部性、自然垄断、收入分配公平、宏观经济稳定和信息不对称），使得现代财政学总体上呈现出公共风险财政的本质，体现公共风险财政论的高度包容性和涵盖性。

二是顺应我国加快构建中国特色哲学社会科学体系的历史要求，形成对现实问题具有解释力的中国特色财政学自主知识体系。应首先阐明中国语境下“财政基础理论”的含义，运用国家观和方法论作为构成财政基础理论的两个主要方面，为财政基础理论研究划定边界，也为风险财政学这一中国特色财政学研究框架的构建提供坚实的基础。在此基础上，进一步明确公共风险与财政的关系，构建基于风险逻辑的财政基础理论体系，从政府角度将风险视为对全体人民公共福利和整个社会经济发展造成损害的可能性，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，为政府防范、化解风险提供财力支撑，是公共风险的最终承担者。

三是基于公共风险的多样性、不确定性，以及难以预测性的特点，改变原有的传统财政观研究思路，将公共风险视为研究风险治理中财政的逻辑起点，并且基于行为主义来分析公共风险的产生和治理机制等构建集体确定性。从公共风险的视角看，财政是一种社会机制，它动员、集中和使用社会资源，调节各种利益关系，化解社会共同体面临的公共风险，构建社会共同体发展的确定性。将公共风险治理中财政的本质视为分配与平衡公共风险，对于当前不确定性加剧的现实环境更具适用性。在思维上实现由确定性逻辑向不确定性逻辑的转变，是立足财政实践和现实，构建财政学新理论框架的重要一步。

其次，基于风险逻辑的中国财政实践运行应在厘清风险基本原理、财政基本职能的基础上，解读财政在风险防范与治理中的作用，借鉴现代主流财政理论合理成分，紧密结合财政运转的现实情况，构建具有现实解释力的中国特色财政学框架，提出对风险逻辑下财政实践的理性认识。

一是财政基本职能的界定应从原有的公共财政转变为集体行为逻辑视角下的财政职能，从政府与市场的二元对立转向分工合作，从社会福利最大化转向公共风险最小化，从制度主义转向行为主义，从个体行为倾向转向集体行为倾向。风险财政学围绕着公共风险、财政风险以及政府债务应对冲的风险等方面对财政职能进行重新定义，以“遏制个体风险外部化—防范公共风险内部化—形成公共风险的治理结构—注入确定性化解公共风险”为逻辑，从风险的角度重新认识财政职能，更是财政参与国家治理的重要尝试。

二是从形塑国家治理结构、推进国家治理现代化角度认识财政防范和化解公共风险的能力。财政能力决定财政职能和作用的实现程度。财政能否发挥好所具有的内在职能，依赖于财政能力的大小。同时，财政能力是国家治理能力的基础，决定着国家治理现代化的推进程度。科学认识财政能力，需要立足于共同体（国家）与财政的关系。而国家治理能力的现代化必然是财政能力和财政制度的现代化。只有依据公共风险的变化，通过不断完善财政制度和政策，才能实现国家治理能力的现代化。实现国家治理现代化，意味着公共风险最小化。设置和优化国家治理结构，也必然要以公共风险最小化为基本要求。通过财政防范和化解公共风险的能力，形塑国家治理结构。随着风险社会的加速演化，需要树立整体观和演化观，基于风险国家的视角认识和理解财政能力，对于推进国家治理现代化具有积极意义。

三是从风险逻辑出发，依据财政业务的具体形态，将财政风险划分为财政收入风险、财政支出风险、财政管理风险、财政赤字与债务风险，通过引导不同行为主体的行为预期，建立不同行为主体之间责任分担和风险分散机制。其中，财政收支遵循“私人事务社会化—风险公共化—政府防范化解公共风险”的逻辑，使得财政收支作为政府防范和化解公共风险而筹集和运用公共资源的活动而被重新定义。财政管理风险包括预算风险、财政体制风险和财政政策风险等。预算的本质变为风险预算，通过对未来的分析来防范、对冲和化解公共风险。国家预算治理的是“预算”未来的风险，治理的底层逻辑是风险预期。财政体制作为国家财政管理的一项根本制度和国民经济管理体制的一个重要组成部分，为提升应对公共风险的效率，需要建立不同的政府层级应对不同性质公共风险的整体机制，财政体制的实质变为风险分配的体制。财政政策则变为政府为防范化解公共风险、实现国家治理阶段性目标，遵循财政法规和制度而制定和实施的关于财政收支安排的指令和指导性规则。财政赤字的出现是防范化解公共风险的社会资源出现了缺口，政府债务成为现代社会弥补防范化解公共风险资源缺口的基本手段。

最后，构建基于风险逻辑的中国财政实践与财政基础理论创新需要秉持理论与实践互为指导、交叉融合发展的理念，按照现实问题的发展逻辑进行理论建构，并以财政学理论创新体系解释当前财政学理论研究的现状和问题。

一是运用理论学术体系指导财政实践工作，利用符合当前我国发展情况的、能够防范与化解公共风险的财政体系统一分析框架，以最小风险法和辩证唯物主义研究方法为研究工具，对财政实践体系进行不断地探索与权衡，创新每一步财政政策制定与计划的过程，不拘泥于缺乏灵活性的组织过程，在不确定性中寻找出一条具有较高确定性的道路。在风险治理视角下系统性地分析财政实践运行需要重新构建财政体制、预算体系、财政政策、债务治理、大国财政分析框架，包括：在财政制度中明确风险最小化目标下各级政府事权和支出责任划分原则、政府间收入划分原则以及政府间转移支付原则，建立基于风险分配的财政体制；在预算体系中需要构建风险预算，引入零基预算、灵活运用中长期预算、重构预算绩效管理体系；在财政政策中，需要构建风险下的减税降费政策体系，结合风险社会的背景，重新思考减税降费政策对企业和政府的影响；在债务治理中，要权衡财政风险、债务风险与公共风险之间的关系，以最小化的财政风险最大程度上解决公共风险；在大国财政中，树立全球公共风险意识，发挥大国优势，参与全球公共风险治理。通过阐明基于风险治理观下的财政体制改革、预算风险防范、减税降费政策风险化解、地方政府债务治理风险权衡以及大国财政与全球公共风险治理，为理解和防范公共风险提供重要理论支撑和实践指导，弥补公共风险财政基础理论和风险治理观下财政行为实践之间的鸿沟。

二是通过财政实践运行逻辑指导理论体系发展，以国家治理的本质是公共风险治理这一出发点，基于风险逻辑分析财政体制设计、财政政策制定、政府债务发行等财政的重要实践内容，并以财政体制应基于风险分配、政策制定应权衡公共风险与财政风险、政府债务应对公共风险等为落脚点，对财政方法论、财政逻辑、财政职能等理论进行新的定义。在实践案例中，财政本身特点决定它位于经济、政治制度发挥作用、自我更替的中枢。在这一过程中，应贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，倡导“人本财政”，吸取前人研究的精华，并立足于中国的财政改革与国家治理现实，深入剖析财政运行中的特点和规律，进一步提炼完善财政理论。在我国现实国情和制度环境基础上，结合全球政治经济形势变化，维护国家稳定统一的前提下，顺应全球发展大势，坚持“共享”“共治”理念，弘扬全人类共同价值，推动构建人类命运共同体，从防范风险全球化的角度进一步发展风险治理下的大国财政的基础理论。