征税信息和选民对政府债务的支持度研究

——基于随机问卷实验的证据

作者：Brunner E J, Robbins M D, Simonsen B

如何在政策议程中提升民众对公共议题的关注度和相关政策的支持度，一直是学界热议的话题。本期介绍的文献于2020年发表于Public Administration Review，作者通过构建随机试验的方法，讨论了信息公开要素在政府债务发行过程中的作用机制。这一研究对于国内未来政策制定具有参考价值。

（一）研究问题和研究背景

美国州和地方政府有权合法发行市政债券（municipal bond）。2009至2018年，美国州和地方政府共发行了4.1万亿美元债券，这是州和地方政府基础设施以及公立学校建设和维护的重要资金来源。市政债券可以分为两大类：一类为一般责任债券（general obligation bond），其本金和利息的偿还由政府信誉和纳税人税收作为担保，即政府有义务用纳税人的税收偿还债务，除非政府根据破产法申请破产；另一类为收益债券（revenue bond），其本金和利息的偿还由债券投入所运营的公共工程（如桥梁、公路、垃圾回收和污水处理设施等）的收益偿还。

很多州政府会在宪法中明确规定地方政府发行债券所要遵循的法定程序。例如，州政府一般会要求学区政府发行债券前必须得到选民的投票通过。因此，在公共财政与预算研究领域，一个重要的研究问题是，什么因素会影响选民投票支持或反对政府的债务发行议案。已有的研究已经探究了债务发行数量、政府规模、选民受教育水平和政治意识形态、投票时间、选民税负等因素对选民对债务发行的支持度的影响。然而，关于债务对地方房地产税所造成的潜在后果的信息对选民支持或反对态度的影响的实证研究证据欠缺。针对此研究不足，本论文的核心研究问题有两个：第一，如果在选票上加上债券发行会造成房地产税增加的信息影响选民的支持度吗？第二，选票上关于债券发行会造成房地产税增加的信息的不同文字表述影响选民的支持度吗?

（二）理论分析与假设

地方政府税收和债券发行的目的是公共产品和服务供给。因此，民众对公共产品和服务的不同需求偏好会直接影响其对政府税收和债务政策的态度。在政治经济学领域，对这一问题的探究的经典理论是中位选民理论。根源于这一理论的实证研究主要关注选民的收入、税负、教育水平、年龄等特征对其对公共产品和服务政策偏好的影响。另外，委托—代理人理论也可以很好地解释债务发行所造成的房地产税增加的潜在影响的信息会如何影响民众对债券发行的态度。委托—代理人理论的基本假设是委托人和代理人有不同的利益诉求，代理人可以利用信息不对称优势追求自己的利益最大化目标而牺牲委托人的利益。在公共选择学派的政治经济学家看来，民众对政府官员的监督和约束的手段存在不足，因而很难有效制约官僚预算最大化的行为。因此，在债务发行投票过程中，关于债务增加对民众税负的影响的信息供给能够在一定程度上减轻官员与民众信息不对称的问题、增加财政信息透明度、有助于民众在投票过程中做出更符合自己利益诉求的决策。

另一种理论视角不是建立在对官员自利倾向的基本假设上，但也承认选民的有限理性。财政幻觉理论认为，纳税人总是低估债务增加导致的将来为了偿还债务需要增加的税负的当前价值。因此，民众往往更倾向于选择政府债务的方式而不是增税的方式增加公共产品和服务的供给。另外，源自于有限理性的税收规避倾向也使得民众对“税收”一词有天然的负面评判，从而影响其决策和行为。根据以上理论分析，本论文的基本假设是，在债务发行投票过程中，关于债务增加对民众税负的影响的信息可能会减轻选民的财政幻觉，使其更加清楚地认识到债务的发行会导致将来税负的提升。同时，选票上出现“纳税”一词会引起选民对税收的反感，从而对增加债务发行持负面的态度。

 

（三）研究方法、研究发现与论文简评

本论文采用大样本随机问卷实验进行实证研究。实验样本通过盖洛普概率面板获取，通过随机电话拨号的方法招募受访者。论文获得的有效样本为8440个受访者。受访者在同意参与调查后会被要求完成一项在线问卷。在问卷中，受访者被随机分配提供不同信息的五项投票方案的一项，并被要求选择支持或反对债务发行。五项投票方案中第一项作为控制组，另外四项作为实验组。分别如下：

第0组：学区政府是否应发行2500万美元的债券用于学校建设?

第1组：学区政府是否应发行2500万美元的债券用于学校建设?如果你投赞成票，你就是在投票支持增加房地产税。

第2组：学区政府是否应发行2500万美元的债券用于学校建设?这些债券预计将导致每100美元的房地产评估价值增加0.11美元房地产税。

第3组：学区政府是否应发行2500万美元的债券用于学校建设?这些债券预计将导致每100美元的房地产评估价值增加0.11美元房地产税，或者每10万美元价值的房地产增加110美元的房地产税。

第4组：学区政府是否应发行2500万美元的债券用于学校建设?如果你投赞成票，你就是在投票支持增加房地产税。学校建设预计将会提高教学质量。

作者用两种方法进行组间平衡检测。第一种方法比较五个组的受访者的可观测特征（如年龄、教育水平、种族、收入水平、性别等）的平均值是否有统计学意义的差异。表1统计了受访者人口学和社会经济特征变量的平均值，并且对控制组与每个对照组进行了均值差异测试（平衡测试），该测试用于检查控制组与对照组中受访者的特征是否统计层面的差异。如表1所示，96个均值中只有5个（带*值）在统计层面与未受选票信息增加影响的控制组不同，鉴于检验的数量较多，可以认为有5个偶然的显著性错误，因此表1的结果证明该调查成功地将受访者随机分为了控制组与对照组。第二种方法把每个受访者分配到的实验组的代号作为因变量、把受访者的可观测的特征值作为自变量进行回归分析。测试结果都表明，实验分组的随机性是有效的。

作者建立计量模型进行数据分析，分析单位为8440个受访者。在模型中，因变量为受访者是否支持增加债务发行，自变量为受访者被分配到的实验组的代号（5个dummy variables，其中第0组为控制组）。

表2显示了作者随机实验的主要结果，其中第1列结果的控制变量仅包括对发债的五种不同表述；第2列中添加了表1中列出的全部控制变量；第3列则添加了州级的固定效应。从表2的结果中可以看出，第一个研究问题的答案是肯定的，在所有三列中，回归系数均为负值，且在5%或更高水平上显著，这意味着增加税收后果的措辞会对选民投赞成票产生负向影响，在加入所有控制变量和州级固定效应后，结果依然显著。具体而言，包括“财产税将增加的一般声明（处理1）”所对应的支持率下降9.27%（模型3包括所有控制变量和州级固定效应）；包括“每100美元的房地产评估价值增加0.11美元”的增税信息，则对应的支持率下降5.89%；若包含“10万美元的房子每年增加110美元税收（处理3）”，则支持率下降9.07%；在处理1的基础上增加“学校建设有望提高学生成绩”的说法，这一条件所对应的全民投票支持率降低了7.74%，这也表明仅提高学生成绩的前景不足以抵消税务措辞的负面影响。总体而言，在债券发行投票的选票上提供税负增加的信息会降低受访者对发债的支持度6~9个百分点，第一个研究问题得到了证实，这与已有研究的结果是一致的。

关于第二个研究问题，作者做出零假设：表2第三列中的四个回归系数之间没有差异，并对该假设进行F检验。四个回归系数的F检验在0.10、0.05或0.01水平下不显著，因此不能拒绝系数之间没有差异的零假设。换言之，四个实验组虽然提供不同的关于发债后税负增加的信息，受访者对发行债券的支持度没有统计学意义上的显著差异。

在其他控制变量方面，回归结果与作者的研究预期一致，女性、民主党和自由党人在所有对照组中都表现出对债券公投的更高支持率，而男性、共和党和保守党人的支持率明显较低。受教育程度最高和收入最高的人对投票的平均支持率要高得多。

除此之外，作者做了一系列异质性检测，分别根据受访者是否为房产所有者、年龄是否在40岁以上、收入水平是否在7万美元以上、是否拥有本科以上学历以及受访者是否来自于有法律规定在债务发行中必须提供税负上升的相关信息的州对不同研究样本进行数据分析，研究结果基本一致。

从表3可以看出，与受教育程度较低的人相比拥有学士学位或更高学位的人对提供的税务信息的反应要小得多。事实上，在只包括拥有学士学位或更高学位的个体的模型，没有一个系数在统计上是显著的。对于这个结果有几种合理的解释。首先，受教育程度较高的人可能更容易理解债券公投通过对房产税的影响，因此被告知对房产税的影响并不能为他们提供新的信息。其次，较高的教育水平可能会让人更有可能认为，通过投票表决所带来的增税是一种合理的正常的代价，因此这些人更不受提供税收信息的影响。最后，大量的研究证明受教育程度较高的个人倾向于更支持和更偏好教育支出。因此受教育程度较高的个人可能不太关心支持学校债券公投的税收后果。

在实际的投票过程中，美国有27个州已经要求在当地学区的公民投票中使用某些税收措辞，而其他24个州则保持沉默或要求在措辞中不提及财产税。我们可以合理地认为，在实验中已经有财产税措辞的州的选民看到财产税信息时受到的影响较小，因为对于提供税收措辞的州的选民来说，他们已经收到了这种“待遇”。基于此，作者按照此标准将数据分组后再次进行回归（如表5所示），结果显示对于那些没有税收措辞的州，投票通过率下降程度显著高于已经有税收措辞的州；而且表5中没有税收措辞的州投票通过率可能下降的程度也明显高于表2中对投票通过率的总体估计。

本论文的局限与随机问卷实验研究方法有关。一个成功的随机实验应该解决好样本选择和随机分配的问题。前者事关实验证据的外部有效性，后者事关实验证据的内部有效性。论文在样本选择上存在瑕疵。作者通过随机电话拨号的方法招募实验受访者，然而，电话拨号的拒访率一般会很高，这会严重影响所得到的实验样本的代表性和研究证据的外部有效性。即使没有完美的方法解决这一问题，作者需要做的最基本的工作是比较和讨论实验样本与总体的关键特征的平均数差异是否存在统计学意义上的显著性，以此确认实验样本是否具有代表性。

参考文献|Brunner E J, Robbins M D, Simonsen B. 2020. Property tax information and support for schoolbond referenda: Experimental evidence[ J]. Public Administration Review. Online First.DOI: 10. 1111 / puar. 13201.

文献整理|刘征

审核|张平